以动态监管赋能低空经济高质量发展

随着无人机物流、低空旅游、城市空中交通等新业态的蓬勃兴起，低空飞行活动正以前所未有的规模和速度渗透到经济社会各领域，成为推动产业升级、拓展发展空间的新增长极。然而，与低空经济蓬勃发展态势形成鲜明对比的是，我国现行以“事前审批”为主的传统监管模式，在应对多元化、高频化、市场化的低空飞行需求时，逐渐暴露出适应性不足、效率偏低等问题。面对低空飞行活动持续活跃带来的监管压力，未来必须在理论创新与实践探索中确立“动态安全”与“发展式监管”的核心地位，构建与产业发展阶段相适应的分类化、弹性化安全监管体系，在严守安全底线的前提下为技术迭代和商业模式创新预留充足空间，最终实现我国低空经济技术优势向市场竞争力的高效、可持续转化。

低空经济作为一种新型经济形态，其核心特征在于飞行活动的“低空性”“灵活性”和“多元化”，涵盖了从数百米以下的超低空到千米级低空的广阔空域，涉及民用无人机、轻型运动飞机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）、直升机等多种飞行载体，应用场景遍及物流配送、应急救援、城市通勤、农林植保、影视航拍等诸多领域。近年来，在技术突破、政策支持和市场需求的多重驱动下，我国低空飞行活动数量呈指数级增长。数据显示，截至2024年底，我国实名登记的民用无人机数量已突破1000万架，年飞行小时数超过5000万小时，较五年前增长近10倍；eVTOL、低空旅游等新兴业态更是呈现爆发式增长，全国已建成各类低空飞行营地超300个，低空旅游年接待游客量突破200万人次。低空经济的快速发展，不仅为经济增长注入了新动能，也为社会治理、民生服务提供了新路径。

但与此同时，低空飞行活动的持续活跃也对现行监管体系提出了严峻挑战。我国传统低空飞行监管模式形成于航空业发展的早期阶段，以“事前审批”为核心，强调对飞行活动的全程管控和绝对安全。在这一模式下，任何低空飞行活动都需要提前向空管部门提交申请，详细报备飞行时间、路线、高度、载体信息等内容，经审批通过后方可实施。这种监管模式在低空飞行活动数量少、场景单一的时期，能够有效防范安全风险，保障空域运行秩序。但在低空经济蓬勃发展的今天，其弊端日益凸显。一方面，审批流程繁琐、周期长，难以适应低空飞行活动“短、频、快”的特点。例如，物流企业开展无人机短途配送业务，往往需要针对每一次飞行提交审批申请，审批时间可能长达数天甚至数周，严重影响了配送效率，增加了企业运营成本；另一方面，“一刀切”的审批标准缺乏灵活性，无法区分不同类型低空飞行活动的安全风险等级。无论是风险较低的小型无人机航拍，还是风险较高的eVTOL城市通勤飞行，都适用相同的审批流程和监管要求，既导致了监管资源的浪费，也抑制了低风险业态的创新发展。此外，传统监管模式以政府监管为主，缺乏市场主体、行业协会等多元主体的参与，监管信息不对称、监管覆盖面有限等问题较为突出，难以实现对低空飞行活动的全链条、全方位监管。

面对传统监管模式的困境，推动监管理念革新和体系重构已成为促进低空经济健康发展的必然要求。在此背景下，“动态安全”与“发展式监管”理念应运而生，成为破解监管与发展矛盾的核心指引。“动态安全”打破了传统监管中“绝对安全”的固有认知，强调安全是一个动态变化的过程，而非一成不变的目标。低空飞行活动的安全风险受到飞行载体性能、飞行环境、操作人员技能、商业模式等多种因素的影响，具有很强的不确定性和动态性。因此，监管工作不应追求“零风险”的绝对安全，而应根据产业发展阶段、技术成熟度和风险变化情况，动态调整监管策略和措施，在风险可控的前提下实现安全与发展的平衡。“发展式监管”则强调监管的核心目标是促进产业健康发展，而非单纯的限制和约束。监管工作应主动适应产业发展需求，通过构建包容审慎的监管环境，为技术创新和商业模式探索提供空间，引导市场主体规范发展，实现监管与发展的良性互动。

确立“动态安全”与“发展式监管”的核心地位，关键在于构建分类化、弹性化的低空安全监管体系。分类化监管是实现精准监管的基础，其核心在于根据低空飞行活动的风险等级、载体类型、应用场景等因素，建立科学的分类标准，实施差异化的监管措施。对于高风险低空飞行活动，如eVTOL城市通勤、直升机商业运输等，应保留严格的事前审批制度，加强对飞行载体适航性、操作人员资质、飞行路线规划等关键环节的监管，同时建立实时监控和应急处置机制，确保飞行安全；对于中风险飞行活动，如大型工业无人机作业、低空旅游包机等，可适当简化审批流程，推行“备案+监管”模式，要求企业提前报备相关信息，监管部门加强事中事后核查，及时纠正不规范飞行行为；对于低风险飞行活动，如小型消费级无人机航拍、农林植保无人机作业等，应进一步放宽市场准入，取消不必要的审批环节，实行“自主管理+行业自律”的监管模式，充分发挥市场主体的主体责任和行业协会的自律作用。通过分类监管，既能有效防范高风险领域的安全隐患，又能为低风险领域的创新发展松绑减负，提高监管效率。

弹性化监管是适应低空经济技术迭代快、商业模式创新多的重要保障，要求监管体系具备足够的灵活性和适应性，能够根据产业发展变化及时调整监管策略。一方面，应建立动态调整的监管标准体系。针对低空飞行技术快速更新的特点，鼓励行业协会、科研机构、龙头企业参与监管标准的制定和修订，根据技术成熟度和应用实践情况，定期更新飞行载体技术标准、操作人员资质标准、安全运行标准等，确保监管标准与技术发展水平相适应。例如，对于eVTOL等新兴飞行载体，可先制定临时性的过渡标准，随着技术的不断成熟逐步完善为正式标准，避免因标准滞后而阻碍技术创新。另一方面，应推行包容审慎的监管试点制度。在低空经济发展较为成熟的地区，如粤港澳大湾区、长三角地区等，设立低空飞行监管创新试点区，在试点区内探索新型监管模式和监管措施，如“低空飞行空域动态管理”“无人机集群飞行监管”等，总结成功经验后逐步在全国推广。通过试点先行、以点带面，既能降低监管创新的风险，又能为全国范围内的监管体系改革提供实践参考。

构建分类化、弹性化安全监管体系，还需要强化技术支撑和多元协同监管能力。在技术支撑方面，应加快推进低空空域智能化监管平台建设，整合空管、公安、交通、气象等多部门数据资源，运用大数据、人工智能、物联网、卫星遥感等先进技术，实现对低空飞行活动的实时监控、轨迹追踪、风险预警和应急处置。例如，通过无人机飞行监管平台，可实时掌握无人机的飞行状态、位置信息，对超出飞行范围、违规飞行等行为进行自动预警和处置，提高监管的智能化水平。在多元协同监管方面，应构建“政府监管、行业自律、企业主责、社会监督”的多元协同监管格局。政府部门应明确监管职责，加强跨部门协调配合，避免监管重叠和监管真空；行业协会应发挥桥梁纽带作用，制定行业自律规范，开展技能培训和信用评价，引导企业规范经营；企业应落实安全生产主体责任，加强内部管理，提高操作人员技能水平，建立健全安全管理制度；社会公众应积极参与监督，对违规低空飞行行为进行举报，形成全社会共同参与的监管氛围。

需要强调的是，构建分类化、弹性化安全监管体系，并非放松安全监管，而是在守住安全底线的前提下，实现监管与发展的有机统一。安全是低空经济发展的前提和基础，没有安全保障，低空经济就无从谈起。因此，在推进监管体系改革的过程中，必须始终坚持安全第一的原则，加强对关键环节和高风险领域的监管，完善应急处置机制，提高应对突发安全事件的能力。同时，要避免因过度追求绝对安全而抑制市场活力。绝对安全是不切实际的，过度监管会增加企业运营成本，阻碍技术创新和商业模式探索，最终影响低空经济的健康发展。只有在安全与发展之间找到平衡点，才能实现低空经济的可持续发展。

当前，我国低空经济已进入快速发展的关键时期，具备了一定的技术优势和市场基础。我国在无人机研发制造、eVTOL技术创新、低空空域管理技术等领域处于世界领先水平，拥有一批具有核心竞争力的龙头企业，市场规模持续扩大。但要将这些技术优势转化为市场竞争力，就必须突破传统监管模式的束缚，构建与产业发展相适应的现代监管体系。通过确立“动态安全”与“发展式监管”的核心地位，构建分类化、弹性化的安全监管体系，能够有效破解监管与发展的矛盾，为低空经济发展营造良好的制度环境。这不仅有助于激发市场主体的创新活力，推动低空经济技术迭代和商业模式创新，还能促进低空经济与实体经济深度融合，培育新的经济增长点，为我国经济高质量发展注入新动能。

总之，随着低空飞行活动的持续活跃，传统“事前审批”监管模式已难以适应产业发展需求。未来，必须坚持以“动态安全”与“发展式监管”为核心，加快构建分类化、弹性化的低空安全监管体系，强化技术支撑和多元协同监管，在守住安全底线的同时为创新发展预留空间。唯有如此，才能推动我国低空经济持续健康发展，将技术优势高效、可持续地转化为市场竞争力，让低空经济成为推动经济社会高质量发展的重要力量。